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完善草原生态补奖政策的建议
来源: 省社科联网
作者:
发布时间: 2016-02-03 10:04:41
编辑: 韩学历

  

  省委党校三江源生态文明研究中心

  草原生态补奖政策,一定意义上讲是对改革开放以来草原牧区“重生产功能、轻生态功能”政策的纠偏,试图通过该政策的实施,构建草原增绿、牧业增效、牧民增收的共赢局面。2015年是第一轮草原生态补奖政策收官之年,为准确掌握该政策实施五年来的有关情况,课题组深入海北、黄南、果洛等地进行了调研。

  一、存在的问题

  (一)草原生态补奖政策时限短、标准偏低。各地普遍反映草原生态补奖是利国利民利草原的好政策,但5年时间太短,而且在期满后是否再执行这项政策没有明确规定。许多农牧民对此产生忧虑情绪,一定程度上影响了保护草原生态的积极性。关于补奖标准,刚察、海晏县的农牧民普遍反映平均每亩10元的禁牧补助标准,与当前草原流转租赁平均每亩30-50元的价格相比严重偏低,导致禁牧区群众收入明显低于非禁牧区群众收入,牧民自觉执行政策的积极性不高,减畜指标落实难度大,偷牧现象时有发生。有些农牧民反映草畜平衡奖励每亩1.5元比较少,希望适当予以提高。

  (二)农牧民持续稳定增收难度大。农牧民虽有发展舍饲畜牧业的强烈意愿,但由于畜种改良成本高、风险大,棚圈、青贮窖池、人工草地基础建设相对滞后以及地方政府财力有限,一些农牧民群众的负担反而有所增加。受地域、信息、语言、文化、技能和传统习惯等因素影响,农牧民发展高效种养业和向二、三产业转移困难较大。农牧民收入仍然以家庭经营收入为主,增收主要依靠增加牲畜头数来实现,在近年来受进口等因素影响导致牛羊肉价格持续波动的背景下,组织化程度较低的牧户在直接面对市场风险时显得孤立而无助,较大地制约了农牧民收入的提高。

  (三)草原生态补奖实施机制不完善。在政策实施过程中强调补奖资金通过“一卡通”的形式直接发放到农牧民手中,而社区在资金发放中缺少发言权,同时补奖资金发放与生态保护成效有所脱节,农牧民对补奖资金的依赖不断增加;核查监管机制不健全、规章制度不完善,导致农牧民参与草原生态保护的积极性、主动性未得到充分发挥;部分地区的农牧民群众只享受补助奖励资金,而没有全面履行禁牧减畜和草畜平衡的义务,该禁牧的草原没有禁牧,该核减的牲畜减不下来;禁牧和超载牲畜核减任务落实不彻底,使草原生态保护建设的成果难以得到有效巩固。

  (四)草原牧区产业转型困难。尽管通过实施草原生态补奖机制缓解了夏季草场的生态环境压力,但由于牧区经济规模小,生产生活方式单一,基础设施不足,饲草料缺乏,后续产业培育难度大,再加上文化程度比较低等原因,使得农牧民转产、外出打工的主动性不强,就业困难较大,草原牧区产业的转型举步维艰。

  (五)草原执法和生态管护工作中的问题亟待解决。现有草原监管机构、人员、资金、装备条件、服务水平都难以满足草场大面积禁牧后的管理需求。草原站和草原监理站多为合署办公,乡镇一级草原管护站没有专职工作人员,技术力量薄弱,监管和核查难度大。管护员多由村“两委”成员、社长、兽医等社区干部担任,尚未形成科学有效的遴选、考核、淘汰机制。部分地区仍然存在草原面积核定、权属纠纷、界限不明等问题,随着补偿款的发放,多年来遗留下来的许多问题集中显现,增加了基层工作的难度。

  二、对策和建议

  (一)树立正确的草原生态环境资源价值观,研究探索草原生态系统服务功能价值。在草原生态补奖政策实施中存在的补偿标准低、期限短等问题,从一定程度上反映出草原生态环境资源价值观还没有完全建立起来。当前,首要的任务是对全省草原进行全面普查,分析草原生态系统服务的物质流和价值流的流向及流量,核定草原生态系统服务功能价值,为确定草原生态补奖范围和合理补偿价格奠定科学基础。

  (二)巩固政策成效,充分调动农牧民群众保护草原生态的积极性。深入开展草原生态补奖政策效益研究,根据补奖政策内容和实施成效,综合考量牧草产量和价格、牛羊肉价格变动和收益,以及CPI变化等,研究如何稳定和完善草原生态保护补助奖励各项政策,特别是要适当提高各类补奖标准;建立草原生态保护补助奖励长效机制和递增机制,由限期补贴向建立补贴长效机制转变,避免出现因补奖项目结束而出现生态问题反弹的现象;争取国家加大对草原生态保护补奖资金的投入力度,省级财政也要逐年加大相应的资金投入;对农牧民禁牧后在基础设施建设和饲草料上增加的生产成本,也应适当考虑纳入补贴范围;建立补奖资金与保护效果有效挂钩机制,解决农牧民“减不减畜钱照领”问题。

  (三)完善草原承包经营制度和工作机制,形成部门密切合作、各尽其责的局面。明确草原权属及用途,加强承包合同管理,做到承包草原地块、面积、合同、证书“四到户”;将草原补奖政策涉及的禁牧区和草畜平衡区,以及享受牧草良种补贴的人工草地,全部划为基本草原;对破坏草原生态环境、造成严重后果的单位和个人,要求恢复、修复、赔偿,实行终身追究制;落实地方政府负责制和部门间协作机制,健全补奖政策绩效考核机制,强化地方各级政府落实政策的主体责任;严格实行减畜目标责任制,把政策的落实、禁牧的效果量化到干部年度绩效考核范围;把禁牧减畜工作纳入村规民约,发挥基层组织、合作组织和广大群众的监督作用。

  (四)充分发挥草原监理站和管护员的作用,多措并举改善草原生态。健全完善草原监理机构,尤其是县乡草原监经费,加强对草原基本情况、群落结构、数量特征、鼠虫害动态监测、保护与综合治理工程跟踪监测,做好草原保护各项制度的具体落实和监管工作,依法严厉打击各种破坏草原、损害牧民合法利益行为;加大对草原禁牧休牧、草畜平衡制度落实情况的监督检查力度,切实保护草原生态建设成果;建立健全草原管护员选聘制度,择优选聘草原管护员,明确草原管护员职责,科学设置草原管护员管护面积,改善草原管护员工作条件,建立健全草原管护员巡查制度和对草原管护员的考核和奖惩制度。

  (五)推动传统生产方式转变,大力发展高原现代畜牧业。积极扩大舍饲、半舍饲养殖的规模,把天然草场减下来的牲畜转为舍饲、半舍饲养殖,建设一批牛羊肉生产大县;提高良种供种能力,支持发展基础母畜,推广藏羊两年三胎和牦牛一年一胎等高效养殖技术;高度重视草业建设,促进草业向规模化、集约化、专业化、标准化方向发展,加大优质、高产饲草种植推广力度;发挥好各级草原畜牧技术推广机构在转变传统生产方式、推广先进适用技术方面发挥领头羊和生力军的作用;完善后续政策和配套政策,把扶持牛羊肉生产、基础设施建设以及扶贫开发、就业培训、医疗社保等方面的政策与草原补奖政策有机结合起来。

  (六)强化政府引导,促进牧区剩余劳动力合理转移。地方政府要加强对农牧民的劳动技能和职业技能培训,重视和大力开展职业技术教育和成人教育,提高农村牧区劳动力素质,引导农牧民从事第二、三产业,解决禁牧、休牧后牧区劳动力转移问题;建立和完善农牧区社会保障制度,实现“生有所靠、病有所医、老有所养”,为劳动力转移和产业转型提供制度保障。

  (课题组组长:马洪波省委党校副校长、教授三江源生态文明研究中心首席专家;课题组成员:乔 军省委党校法学部副教授,景占旭海北州委副秘书长、政研室主任,孙凌宇省委党校经济学部副教授,游海洪海北州农牧局局长)

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